Klimafremskridt for landbrugsstøtten blæser stadig i vinden

EU’s ambitioner kan løje af, når den nye landbrugsreform føres ud i livet blandt medlemslandene.

EUs landbrugspolitik har de seneste år ikke givet væsentlige klimaforbedringer. - Man kan godt skælde den gamle CAP ud for, at den ikke virker på klimaproblemerne. Men den har dog gjort noget, siger professor Tommy Dalgaard fra Institut for Agroøkologi på Aarhus Universitet i Foulum. - Klimaet var også på dagsordenen i 2013 for den gamle CAP-landbrugsstøtteordning. Og alle mere uafhængige observatører er enige om, at den gamle reform ikke battede noget for klimaet ud over det symbolske niveau, heller ikke for miljøet som sådan, siger professor i landbrugs- og fødevarepolitik, Carsten Daugbjerg, fra Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi på Københavns Universitet. Landbrugets drivhusgasemissioner i hele EU faldt med 25 procent mellem 1990 og 2010, primært på grund af en nedgang i anvendelsen af gødningsstoffer såvel som i antallet af husdyr. Siden 2010 er emissionerne stagneret.
Kilde: Den Europæiske Revisionsret. Baseret på data fra de 29 medlemslande.
Drivhusgasser opgjort i CO2-ækvivalenter. 
Kilde: Den Europæiske Revisionsret og Det Europæiske Miljøagentur.

Det er stadig luftigt, hvor energisk EU’s klimaindsats inden for landbrugssektoren bliver i de kommende år. Også selv om regeringerne og Europa-Parlamentet omsider her i sommer fik udstukket de store linjer for den kommende reformperiode for den fælles landbrugspolitik, CAP.

EU strammede i sommer også sit klimamål generelt for alle samfundssektorer til en reduktion på 55 procent, hvor den så sent som i foråret stod på et reduktionsmål på 50. Det er klimaambitioner, som også er smittet af under de seneste par års forhandlinger i Bruxelles om CAP’en, hvor især Europa-Kommissionen og grønne interessegrupper har presset på for kontante krav til landbruget om skrappere indsatser for både klima og miljø end i den nuværende programperiode.

De krav, som blev vedtaget med virkning fra 2014, har været kritiseret af både politikere og grønne organisationer for at have haft ringe reduktionseffekt på drivhusgasser fra landbruget.

Senest her i sommer konstaterede Den Europæiske Revisionsret – en af EU’s egne institutioner – i en rapport, at effekten af klimaindsatsen i CAP-programperioden 2014-2020 »kun havde ringe effekt på landbrugets emissioner, som ikke har ændret sig væsentligt siden 2010«.

Og det til trods for, at der i CAP’en var øremærket 100 milliarder euro (over 740 milliarder kroner) særskilt til en klimaindsats. Det er næsten halvdelen af det beløb, som EU har brugt i samme budgetperiode på klimatiltag i samtlige samfundssektorer.

Tvist om klimaeffekten

Ifølge revisionsretten tegner landbruget sig for 10,3 procent af hele EU’s drivhusgasemissioner. Globalt tegner fødevareproduktionen sig for 26 procent af alle drivhusgasemissioner.

Revisionsretten fremsatte en lignende kritik i 2016.

Europa-Kommissionen har anfægtet, at det skulle stå så galt til med CAP’ens klimavirkning, som den i et forsvarsskrift betegner som af »betydelig virkning, snarere end begrænset virkning« på baggrund af andre data, end revisionsretten støtter sig til. Jo, emissionsniveauet er stagneret siden 2010 trods bevillingsindsprøjtningen, men det er sket samtidig med, at landbrugsproduktionen er steget, hvormed emissionerne per produktenhed er faldet, anfører kommissionen i et svar.

Herhjemme har regeringens rådgivere i Nationalt Center for Fødevarer og Jordbrug (DCA) i en rapport fra 2019 anslået reduktionseffekten til at være på to procent af landbrugets samlede klimagasudledning med en usikkerhed for, om den har været en anelse større.

En af DCA-rapportens forfattere, professor Tommy Dalgaard fra Institut for Agroøkologi på Aarhus Universitet i Foulum, siger om tvisten mellem revisionsretten og kommissionen om niveauet for CAP’ens klimaeffekt:

- Sandheden ligger nok et sted midt i mellem. Kommissionen har en pointe, men det har revisionsretten også. Men man kan spørge sig, om to til tre procent i formindsket emission af drivhusgasser er meget eller lidt, siger han.

Har haft effekt trods alt

Kommissionen har fremført, at nu bliver CAP’ens klimaindsats meget stærkere med den nye landbrugsstøtteordning, der træder i kraft fra 2023. Og det er Tommy Dalgaard enig i.

- Man kan godt skælde den gamle landbrugspolitik ud for, at den ikke virker på klimaproblemerne. Men den har dog gjort noget. Effekterne har bare mere været målrettet på vandmiljøet og andre parametre. Effekterne på  klimaet har været indirekte, for eksempel ved at man har reduceret kvælstofudledningen, som så også nedbringer klimaemissionerne.

- I den nye CAP bliver der i højere grad tale om en direkte virkning på klimaindsatsen, fordi man nu har linket CAP’en til klimaindsatsen, ved at en procentandel af støtten dokumenterbart skal knytte sig til klimaeffekter.

Han mener, at den overordnede ramme, som EU har vedtaget for den nye CAP, gør en større forskel for emissionerne af drivhusgasser fra landbruget i forhold til den foregående programperiode.

- Den giver nogle bedre effekter for klimaindsatsen, fordi man nu målretter CAP’en til klimaet i langt højere grad. Og det er noget nyt for hele EU’s politik. Før var det for eksempel vandrammedirektivet, som CAP’en primært skulle understøtte, og mere sekundært klimamålet. Nu er klimaeffekter et primært mål, siger Tommy Dalgaard.

Lever ikke op til ambitionerne

Professor i landbrugs- og fødevarepolitik, Carsten Daugbjerg, fra Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi på Københavns Universitet er på linje med revisionsretten i kritikken af CAP’ens hidtidige klimaindsats.

- Klimaet var også på dagsordenen i 2013 for den gamle CAP-landbrugsstøtteordning. Og alle mere uafhængige observatører er enige om, at den gamle reform ikke battede noget for klimaet ud over det symbolske niveau, heller ikke for miljøet som sådan. Det, at man skulle have en vis andel permanent græs, var hovedklimamålet den gang. Og det var så det, konstaterer professoren.

Også han betragter dog den nye CAP-reform som et fremskridt for klimaindsatsen, om end i mindre grad end kommissionen har haft ambitioner om i de strategiplaner med målsætninger, som er fulgt i kølvandet på kommissionens oplæg fra 2018 til den nye CAP-ordning.

- Når man læser kommissionens strategi for »Jord-til-Bord« og »Biodiversitetsstrategien«, så er man jo i CAP’en ikke overhovedet i nærheden af 10 procent naturarealer og den slags. Og vi kommer nok heller ikke til at se en nedsættelse af pesticidforbruget på 50 procent inden 2027. Man fik indtrykket af, at nu skulle der virkelig ske noget, når man sagde, at det ikke kan fortsætte på den her måde. Men her vil være nogle, som bliver skuffede på klimaets vegne, siger Carsten Daugbjerg, som også er adjungeret professor på The Australian National University.

Begge forskere er skeptiske over for, om kommissionen og medlemslandene kommer til at give klimaindsatsen fuld hammer, når den nye CAP-reform føres ud i livet fra 2023.

Benspænd for effekterne

Rent landbrugsfagligt er der ifølge Tommy Dalgaard ikke nødvendigvis en entydigt positiv effekt ved for eksempel udtagning af højproduktive landbrugsarealer til nye lavbundsområder eller skovrejsning, som regeringen og Europa-Kommissionen ellers har som slagnumre.

- Når man tager arealer ud af omdrift til klima- og biodiversitetsformål, så er det et tveægget sværd. Man får selvfølgelig ikke den samme udledning, som hvis arealet gødes, og når man tager et areal ud, så kan der ophobes kulstof til gavn for klimaet. Men hvis den produktion, som tages ud i Danmark, i stedet bliver lavet i andre lande, så vil det have en indirekte effekt på klimaemissionerne derfra og ligeså for biodiversiteten. Og det tælles ikke med for Danmarks vedkommende.

- Og når man rejser skov, bliver der bundet kulstof, som vil tælle i klimaregnskabet - det er der ingen tvivl om. Men hvis man rejser skov på landbrugsjord, så kan det være, at den reelle effekt på klimaet i verden ikke er så stor, som den ellers tilskrives, siger Tommy Dalgaard.

Carsten Daugbjerg, som er politolog, påpeger, at alle mulige politiske og bureaukratiske benspænd kan komme i vejen for, at klimaindsatsen kommer til at leve op til kommissionens ambitioner.

- EU’s landbrugspolitik er jo en indkomststøttepolitik helt tilbage fra Rom-traktaten. Og den historiske arv er stadigvæk tung. I rådet var der nogle østeuropæiske lande, som ikke ville have så meget miljø med, og der var også nogle i Europa-Parlamentet, som havde de samme intentioner. Så der har været en konflikt mellem at bevare landbrugspolitikken som en indkomststøtte eller at transformere dele af den over mod en klima- og en miljøpolitik. Det trækker jo i en forskellig retning, fordi langt de fleste miljøforanstaltninger vil have en negativ indvirkning på landbrugernes indkomst.

Tovtrækkeri om klima og bundlinje

- Der er stadig 75 procent af midlerne af de direkte betalinger, som går til ren indkomststøtte. Og så længe, at man holder fast i, at landbrugspolitikkens hovedformål er at sikre landbrugerne en rimelig indkomst, så er det svært at varetage klima- og miljøinteresser med de samme instrumenter, siger Carsten Daugbjerg.

Han betvivler også, at kommissionen vil have den administrative kapacitet til at kontrollere, at medlemslandene overholder reglerne for klimaindsats såvel som til at håndhæve reglerne med bøder til de lande, som forsynder sig.

- Danmark plejer at være rimelig god til at overholde EU-regler. Men man hører, at der i andre dele af EU ikke er helt den samme indstilling til, hvor meget miljø og klima der skal komme ud af det her. Man kan godt nationalt designe sådan nogle eco-schemes, så det ikke fører til den helt store, grønne effekt ude på de enkelte bedrifter. Der er stærke kræfter, som har stor fokus på, hvordan CAP’en påvirker landbrugernes indkomster, og hvordan de negativer effekter herpå kan minimeres. Det har vi set igennem hele forhandlingsprocessen, siger Carsten Daugbjerg.

I denne reformomgang får medlemslandene langt videre beføjelser til selv at udmønte CAP-reglerne i såkaldte nationale strategiplaner.

- Kommissionen har udstedt nogle guidelines, så der ikke bare er frit spil. Men der er et vist spillerum. Det er et nyt tiltag, så det er vanskeligt at sige, hvordan det bliver. Kommissionen forsøger at få indflydelse på processen med de midler, de har. Men det afhænger af, hvor meget medlemslandene er med på det her. Også hvorvidt medlemslandenes nationale myndigheder vil se igennem med, hvordan reglerne efterleves.

Lang og svær vej til målet

- Der jo en klar national interesse i, at man får brugt alle de midler, der er afsat til eco-schemes, så de ikke skal tilbagebetales til EU’s kasse. Så det handler jo også om ikke at få sat kravene for højt, siger Carsten Daugbjerg.

Regeringen har luftet et reduktionsmål fra landbrugets side på mellem 40 procent og 60 procent i forhold til 1990. For alle samfundssektorers side opererer Folketinget med et reduktionsmål på 70 procent per 2030 og på, at Danmark skal være helt klimaneutral per 2050, hvad også hele EU har som endemål.

Hvad det angår, så vil regeringens forhandlingsudspil til en landbrugsaftale have en effekt herhjemme, lader de to professorer forstå.

Tommy Dalgaard siger:

- Det kommer så an på målestokken. Hvis man spørger, om den nye CAP kan bringe det i mål at reducere klimaemissionerne med 70 procent, så behøver man ikke nogen revisionsret til at fortælle, at det kan reformen ikke. Der skal mere til. Men hvis man vil nå 10-20 procent, så kan CAP’en bestemt medvirke til det. Man må spørge sig, om pilen peger den rigtige vej. Og det gør den. Om den peger kraftigt nok i den rigtige retning, er et spørgsmål om, hvad målestokken er. Nogle lande har jo større ambitioner end andre lande.

Risikoen er, at man løber tør for instrumenter til at reducere emissionerne, som er lige til at gå til, og at forhåbninger om teknologiske landvindinger trækker længere ud end ventet. Regeringen har lagt op til, at hovedparten af reduktionsindsatsen skal bjærges hjem ved brug af teknologier såsom proteinudvinding af græs og pyrolyse og metan-nedbringende kvægfoder, som endnu ikke er fuldt udviklet.

Ukendt nytte af nye teknologier

- Der var en meget stor effekt i Danmark i hvert fald, i de år, hvor man skar ned på kunstgødningen og fik udnyttet husdyrgødningen bedre måske fra 40 procent til 70 procent nyttevirkning. Dengang skete der meget. Men det er svært at komme længere med de samme virkemidler. Nu kan man komme langt med lavbundsjordene i et stykke tid. Men når det er gjort, så kan man ikke gøre mere dér. For man kan jo ikke tage dem ud to gange. Så der skal man i gang med noget andet. Og det er typisk noget, som vil koste flere penge og blive dyrere og dyrere per produceret enhed.

- Man kan populært sige, at en så stor omstilling af produktionsapparatet må tage mindst en afskrivningsperiode, som i gamle dage var 30 år, nu måske kun 15 år. Men så lang tid er der jo ikke til 2030, siger Tommy Dalgaard.

Carsten Daugbjerg påpeger, at den danske holdning er mere klimaambitiøs end så mange andre medlemslandes. Og at det er uvist, om de nye teknologier kan gøres rentable at tage i brug for landbrugsbedrifterne.

- I Danmark er der nok med regeringens udspil et incitament til at gøre mere ud af det, mens der i andre lande i Østeuropa er nogle, som ikke synes, at der skal være så stort et miljøindhold. Det er uomtvisteligt, at man tager et ekstra skridt hen imod miljø- og klimahensyn i landbrugspolitikken. Men spørgsmålet er bare hvor stort.

Læs også